美国总统所否决的法律的实例

美国总统否决权的历史渊源

陈　刚
(武汉大学政治与行政学院，湖北武昌430072)

摘要：否决权是美国总统发挥立法指导作用的一项重要武器。它在实践上的最初渊源可以一直追溯到古罗马，此后又曾出现过英王的否决权、北美殖民地时期总督的否决权和北美独立后一些州行政长官的否决权等几种形式。在制宪会议上总统否决权问题曾引起很多的争论，本文就此作一探讨。
关键词：美国总统；否决权；历史渊源；制宪会议
中图分类号： K712 　　文献标识码： A 　　文章编号：1002 - 3291 (2003) 04 - 0064 - 06

否决权是美国总统在立法过程中发挥领导作用的重要武器，它的范围及有效性是测量总统实际权力的重要指标。由于总统对否决权的行使及国会对总统否决的推翻体现的是总统与国会，即行政权与立法权之间的相互制约，而联邦最高法院也通过对宪法中否决权条款的进一步说明发挥着不容忽视的作用。因此，对美国总统否决权进行详尽探讨有助于我们加深对美国政治中三权分立体制特点的认识。

一、历史上的否决权形态

英文中的“否决”(veto) 一词来源于拉丁语汇“vetare”，其意为“我反对”〔1〕( P2) 。在日常用语中，否决含义等同于反对、否定等。在政治生活中，否决通常与立法过程相连①，且往往专指行政机关首脑对立法机关所通过的法案实施其不批准权。否决权在不同国家有不同的表现形态，而其最初的形态可以一直追溯至古罗马共和国早期。
古罗马：执政官与保民官的否决权。在古罗马共和国时期曾出现过两种类型的否决权，一种否决权为2 名执政官所拥有，另一种否决权则由保民官行使。执政官是古罗马共和国的最高官吏，它由百人团大会选出的2 名贵族共同担任。两名执政官职权相等，彼此都有否决对方的权力。因此一切重要民政事务必须由他们共同决定，共同行动〔2〕( P139) 。对于最初执政官为何要设2 人，存在几种不同解释，古代人自己解释说，这样做是为了故意削弱最高权力，从而保证国家不再企图迷恋暴政〔2〕( P90) 。很多学者以为此点解释过于牵强，因为如何产生与产生之后具有何种功用是两个不同问题，这种解释毋宁说是对已有政治实践的一种理论“粉饰”。在笔者看来，不论这一设计的产生缘由为何，既然它能够沿用较长时间，说明当时的人们已普遍认同如下观念：同时并存的2名执政官通过相互制约可以防止专断独裁。正是这一点对后世来说有着不可低估的影响。保民官是公元前494 年随着平民力量的不断增强而出现的，他们由平民大会选举产生，任期一年。保民官在平民利益受到侵犯时，能否决共和国官吏(独裁官除外) 的一切决定，也可以否决元老院决定而使之成为单纯的意见表达，甚至有权反对将某一建议提交公民大会讨论，可谓权力极大。最初保民官仅设2名，后增至10 名。由于每位保民官都有此种否决权，“因而妨碍全体保民官协议一致的行动，并常常引起滥用职权的行为”〔3〕( P83) 。这种情况在2 名执政官之间也时有发生。因此，虽然古罗马共和国否决权设计的意图是为了通过权力制约来防止专制独裁，但是如果只有权力制约的话，那么专制独裁固然能够暂时避免，权力的相互协作及相互平衡却不可能达到，而一旦权力不能有效行使，则权力制约也将失去意义。同时，权力不能有效行使还意味着社会经济事务不能得到妥善处理，这种状况会使民众产生对权力制约的反感，从而为有效行政而要求实行集权。所以，正如我们后来所看到的，古罗马的这种否决权制度并没能防止后来暴君政治的粉墨登场。
英国：国王的否决权。古罗马共和国的否决权实践及其所尊崇的权力制约观对后来英国及欧洲大陆一些国家的政治制度设计产生了深远影响。众所周知，诺曼征服后英国国王的权力处在增长与巩固之中，然而贵族为争权所展开的斗争也从未平息过，并最终通过大宪章与牛津条例有效限制了王权。从立法事务来看，尽管英王是至上的权威，但是这一权威是通过贵族来行使的，而且议会——一般认为英国议会的雏形可归到1265 年的孟福尔议会——是形式上的立法机构。在初期，议会的议事日程基本上为英王所控制。从14 世纪起，议会开始主动要求英王就某些特定事项进行立法〔4〕( P156) ，从而走出了重要的一步。随着议会权力的上升，议会对立法的控制在逐渐增强。到16 世纪初，由于议会坚持其对法案的精确表述应有决定权，国王在立法上的权力就越发缩小了。这时其职权局限为要么接受议会通过的法案，要么通过表示“国王会仔细考虑”来拒绝同意它，而再没有议案的创议权了〔4〕( P156) 。自此，否决权成了英王影响立法的惟一途径。当然，这种否决权与上述古罗马共和国时期的否决权不同，后者主要发生在行政领域，目的在于保护特定人群，即平民的利益，因此它是一个阶级即平民阶级对抗另一个阶级即奴隶主贵族阶级的手段；而英王尽管也应算是英国议会的一个组成部分，但其否决权体现的主要是政府中行政部门对立法部门的制约〔1〕( P6) 。此外，还须强调一点，即古罗马的否决权体现的是权力有限的思想，而英王的否决权却是原先主权在君和君权至高无上这样一种观念的遗留。因而从形式上看，后者与美国总统的否决权更相近，但从宪政精神即权力有限这一实质内容来看，古罗马实为其滥觞。
在否决权的行使上，不同的英国国王采取了不同的态度。1597 年，伊丽莎白女王所拒绝的法案要多于其所接受的法案，而在1606 年詹姆士二世却同意了议会所通过的所有法案〔1〕( P5) 。自从安妮女王于1707 年拒绝签署苏格兰民兵法案以来，英王对议会通过的法律向来都是予以批准的。当然，这并不意味着英王已丧失了其对议会所通过法案的否决权。“因为英国宪法的一个根本原则，便是英王的权利决不能由于他长久不行使就算丧失了”〔5〕(P69—70)。在1852年，迪斯累利还认为国王的拒绝批准法案权仍然是有效的〔4〕( P158) 。而在1913 年乔治五世也差一点对爱尔兰自治案实行不批准权〔6〕( P122) 。但是，这样一种权力在事实上又是虚置的。其原因在于，近代资产阶级革命已用主权在民这一宪政原则代替了封建制度下的主权在君，英王逐渐成为一个只具象征意义的虚位君主。加之现代民主观念的广泛传播，作为原来君王封建特权即君权无限之体现的否决权已失去了其行使的合理依据。另一方面，随着责任内阁制与政党制度的发展，英国立法上的实际大权已被首相及其领导的执政党所控制，一般为他们所支持的议案总能获得议会通过。在这种情况下，英王若实施其对议会所通过法案的否决权，将意味着他对议会所支持的内阁不再信任。这种违背英王“统而不治”及“临朝不理政”惯例的作法必然会掀起轩然大波，带来政治动荡，甚至立宪君主制的延续也会成为一个问题，因此从对自身政治命运的考虑出发，英王们是不会轻易冒此种风险的。
北美独立后某些州：州行政长官的否决权。独立后的南卡莱罗纳州在1776 年的临时宪法中就曾写入绝对否决权，因此它是独立后美国第一个设立否决权的州。但是后来最高行政长官约翰·拉特来奇却利用这种权力反对创建一部永久性的州宪法，而这部宪法是该州人民强烈支持的。所以，这次否决权的行使招致人们的愤恨与反对，并直接导致拉特来奇辞职及1778 年宪法的通过〔1〕(P8)。在新宪法中并没有写入否决权的条款，因此制宪会议之前该州的否决权实践仅有两年。而且由于这种否决权具有绝对的性质，不符合拟议宪法的限权精神，所以对制宪会议上总统否决权的设计贡献不大。
马萨诸塞州在这方面则刚好与之相反。在其立法机构最初设计的1778 年州宪法草案中，并未给予州长否决法案之权。但该宪法草案遭到了镇民大会的反对，因为他们认为该宪法草案并未提供足够的制衡机制，包括行政机关对立法机关的有效制衡。于是，1780 年通过的马萨诸塞州宪法就赋予了州长有限的否决权。按照该宪法规定，州长可以在立法机构向其提出法案后的5 天内否决它，并将所否决的法案连同自己的反对意见送还该法案最初提出的那个院，他的否决可以由立法机构两院各以2/ 3 票数予以推翻。如若在所限定的5 天之内他没有对法案采取行动，则该法案自动成为法律〔1〕(P8—9)。尽管1780 年的马萨诸塞州宪法对州长否决权作了规定，可在实际政治生活中其行使次数是极少的。在该宪法通过后10 年中，马萨诸塞州州长仅将一个法案与两个决议送还给立法机关〔4〕(P162)。但是，对否决权的这种设计却具有极为重要的理论价值。其中关于否决权行使应有一定期限，行政首脑否决议案必须附上反对意见，立法机关可以特定多数推翻行政首脑否决来使法案成为法律的规定等都成为后来设计总统否决权时的重要参考。
纽约州是美国独立后各州中行使否决权时间最长的州。在其1777年州宪法中设计了一种罕有的否决权，这种否决权是由一个审查委员会(the Council of Revision)来行使的，它由州长、州平衡法院院长及州最高法院法官组成。审查委员会在对州立法机关通过的法案进行审查后，可以经其成员多数票予以否决，并将反对意见连同被否决法案一起送还立法机关中该法案最初被提出的那一院。当然，它的否决也可由两院各以2/3票数推翻。此外，该州宪法规定，审查委员会有10天时间对法案进行审查，如果10天之内法案未被退回，则它将自动成为法律，除非在同时期内州立法机关休会。这种情况下，法案将在立法机关复会后的第一天被送还，而此时立法机关亦可着手进行对否决的推翻〔1〕(P9)。总体上看，纽约州审查委员会对否决权的行使是比较成功的。在它存在的44年期间，它一共否决了169个法案，其中有51个法案重新经议会表决通过成为法律〔7〕(P241)。后来制宪会议上很多代表之所以赞同把总统的否决权写进宪法，也正是看到了否决权在纽约州所发挥的重要作用。