湖南省国有林场林地是否可以买卖

2007年6月5日至11日，对湖南省国有林场改革情况进行了专题调研，先后实地考察了岳阳、衡阳、永州、株洲等地的4个国有林场，召开了15个国有林场负责人及有关政府部门和林业主管部门负责同志的座谈会。现将湖南省国有林场改革工作调研情况汇报如下
一、湖南省国有林场的基本情况
湖南是南方重点林区之一，现有有林地1.56亿亩，森林覆盖率55.53%，森林蓄积量3.92亿立方米。全省现有国有林场177个，分布在14个市州、85个县(市、区)，经营总面积969万亩，占全省林业用地5%，国有林场森林覆盖率达90.1%，森林总蓄积4000万立方米，占全省森林总蓄积的10.2%。国有林场规划生态公益林632万亩，占全省生态公益林面积的8%；现有职工50617人，占全省林业系统职工总数的45%，其中在职职工35078人，离退休职工15539人。2006年，全省国有林场共完成造林12.5万亩，育苗2900亩；生产木材75万立方米，销售木材70万立方米，实现销售收入10.24亿元，比上年增长5%。
五十年来，湖南省国有林场在培育、保护森林资源，改善生态环境，发展森林旅游，推动林业科技进步等方面发挥了重要的作用，为全省林业做出了重大的贡献。累计人工造林保存面积1200万亩，改造抚育疏残林500多万亩，在不到全省5%的林业用地上，培育了占全省10.2%的森林资源。累计向国家提供统配材1100万立方米，向社会提供商品木材2000万立方米，上交国家税费18亿元，形成的林木资源和固定资产达39.4亿元。特别是国有林场地处重要的生态区位，是湘、资、沅、澧四水和大中型水库重要的生态屏障，保护着国家珍稀植物180多种，野生动物800多种。国有林场已成为保持生物多样性的重要物种基因库。全省国有林场依托丰富秀美的森林风景资源优势，建立了29个国家级森林公园，40个省级森林公园，9个市县级森林公园，面积达399万亩，促进了湖南旅游业和地方经济的繁荣。林场范围内建有各种林业试验示范基地100多处，良种资源繁育基地50多处，建立了全省最大的国外松种子园、杉木种子园等，为提高林业生产技术水平发挥了样板作用。
但是，与其它行业和区域相比，国有林场经济和社会发展还处于“落后、贫困、弱势”的状况。一是基础设施落后。集中体现在通公路、通电、通讯 “三通”远未解决。仍有2个林场场部和394个分场(工区)不通公路、2个场部和355个分场(工区)不通电、25个场部和668个分场(工区)不通电话。落后的基础设施，既让林场生产生活十分艰难，也给森林经营和森林防火带来了了巨大隐患。二是生产经营艰难,贫困林场多。经营的山林大多作为生态公益林保护起来了，绝大部分林场政府没有纳入事业费预算，林场经济收入低，亏损严重，许多林场经济已接近崩溃。2006年，全省177个国有林场中有58个亏损，亏损总额3454万元；有175个负债，负债总额11.8亿元，造成130个林场贫困。三是职工生活困苦。普遍存在行路难、饮水难、住房难、看病难、子女上学就业难、文化生活单调等问题。职工收入微薄，大部分国有林场执行的还是90年代工资标准，而且不能足额按时发放。全省国有林场累计拖欠职工工资达6.4亿元。职工上岗就业困难，全省国有林场职工下岗的达18607人，占在职职工的53%。养老保险没有落实。全省林场还有13625名职工未进入社会统筹养老保险，有94个国有林场累计欠缴养老金9460万元，导致累计欠发职工养老保险金6813万元，占应发总额的22%。衡阳县岣嵝峰林场正科级场长工资每月只有350元，副科级300元，职工最高200元，最低100元，还没有保障，2年内上访50多次。
造成湖南省国有林场当前困难的原因，既有先天不足，也有后天失调，既有内部原因，也有外部因素。一是自然条件恶劣，投入严重不足。国有林场大多位于自然条件差的高寒山区和土地贫瘠地区，自然灾害频发，建设难度大。全省至今对国有林场累计投资不到2.4亿元，仅为全省国有林场建场规划投资的一半。省里对国有林场的基本建设投资“五五”期间年平600万元，80年代中期开始大幅减少到年平均200万元，到1996年至今每年就只有100万元左右。二是林场定性模糊，政策环境不优。一方面，国有林场木材采伐、造林更新都受上级指令性计划控制，缺乏经营自主权，也享受不到企业应有的优惠政策；另一方面国家取消了对国有林场的财政补助，减少投资，性质障碍使得国有林场又无法享受“通乡通村公路工程”、“农村电网改造”和“邮政村村通”、人畜饮水等国家对农村的优惠政策。三是生态建设任务重，国家补偿杯水车薪。湖南国有林场于1999年将占林地面积68%的632万亩山林划定为生态公益林。全省国有林场近2000万立方米资源不能作为商品林经营和采伐，年木材限额采伐量减少80万立方米，减少收入2.5亿元。原来的许多采伐运输造林抚育工人无事可做，减少就业岗位近1万个，相应增加了富余职工1万人；同时带来了管护投入的增多，林场497万亩国家重点生态公益林中仅有320万亩得到国家的补助，补助经费尚不足护林开支的三分之一。四是经济结构单一，经营机制不活。长期以来，国有林场按照国家计划要求，把资金和劳力主要投入了大面积荒山造林和森林培育，致使林场产业结构、经济结构单一，经营管理方式落后，经营机制不活。五是政事分离困难，社会负担沉重。全省国有林场现有场办学校30所、医院(医务所)51所、派出所51个，有教职工、医务人员、林业派出所干警共895人，每年需补贴经费2000万元。63个国有林场还代管着264个农业村、农村人口14.20万人，每年要投入1000多万元资金用于行政乡村事务管理的支出。六是人员增长过快，职工素质偏低。1986年底全省林场的职工总数为24390人，由于大量接收了为照顾在职职工而将其子女招工、国家政策性安置、地方政府安置的“卖户口”的农转非人员，到现在全省林场的职工总数已达到50617人。国有林场生产生活条件差，环境恶劣，难以留住人才，职工文化程度和技术水平普遍偏低，而且相当部分思想观念闭塞僵化，“等、靠、要”思想非常严重。七是建场规划不当，办场举步维艰。部分国有林场规模小而分散，经营总面积1万亩以下的国有林场有38个。特别是还有7个“农户型”国有林场，职工总数达7378人，不在岗职工达5198人，占其在职职工的89%，占全省国有林场不在岗职工的28%。这类国有林场的生存和发展举步维艰。

二、国有林场改革的进展情况
2006年以来，湖南省认真贯彻全国林业厅局长会议精神，不等不靠，在推进集体林权制度改革的同时积极进行国有林场改革。国有林场当前的基本情况、问题及原因已经基本清楚，下一步改革的思路和措施已经基本明确；国有林场广大干部职工思想进一步统一，改革的欲望进一步高涨。特别是国有林场税费改革和改革试点的实施，意味着全省国有林场改革有了实质性的进展，为下一步全面推进国有林场改革奠定了较好的基础。主要做了以下一些工作：
1、开展了深入细致的调查研究和改革成本测算。为了把握国有林场的现状，了解存在的主要问题及原因，研究推进国有林场改革发展的政策措施， 2006年下半年组织全省国有林场系统进行了一次全面的调查研究。厅领导亲自带队组织了4个组在全省范围内进行重点调研，各市州林业部门和国有林场全力以赴，全面收集了全部177个国有林场的综合表，取得了大量翔实可靠的数据，进一步摸清了全省国有林场的现状。在调研的基础上，几易其稿，形成了“实施分类经营改革，促进国有林场发展”综合调研报告和5个专题研究报告，比较全面系统地提出了下一步国有林场改革发展的思路和政策建议。
2、省委省政府重视国有林场改革。湖南省林业厅党组把林场改革作为集体林权制度改革的重要内容，16次向省委省政府领导汇报国有林场改革问题。2006年9月，葛汉栋厅长在省政府第92次常务会议上向省政府领导汇报当前湖南如何推进集体林权制度改革时，提出了配套进行国有林场改革的对策和建议。省政府主要领导给予了充分肯定，指出要认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，在加快推进全省集体林权制度改革的同时进行国有林场改革。不久，分管林业的杨泰波副省长专门主持召开了有关部门负责人参加的会议，研究全省林改和国有林场改革的具体问题。2006年12月，省委张春贤书记主持召开省委常委会，听取林权制度改革工作汇报时，特别指示国有林场改革要首先解决国有林场职工的养老保险问题。省委省政府领导的重视，减小了林业部门与其他厅局协调的难度，进一步坚定了开展国有林场改革的信心。
3、积极与相关部门进行协商。在向省委省政府领导汇报的同时，省林业厅积极向省财政厅、劳动保障厅、交通厅、省编办、人事厅、民政厅等汇报协商国有林场改革问题，得到了他们的积极回应，都表示要做好配合，大力支持。省财政厅两次和林业厅共同派员到邵阳、怀化市进行国有林场改革重点调研。通过调研和汇报，财政厅加深了对林场改革的了解和理解，把国有林场纳入了全省国有农场税费改革的范围，并基本同意将生态公益型林场定员定编经费纳入省级财政预算管理，还准备将国有林场各级生态林补偿费尽快全部安排到位。省劳动保障厅与省林业厅联合开展了国有林场养老保险情况的调查，第一次全面翔实地收集了全省国有林场职工参加养老保险的情况，还两次派员深入到10多个国有林场进行调研，目前正在制定解决国有林场职工养老保险问题的初步方案。省编办也作出了共同开展调研的初步计划。
4、开展了国有林场改革试点。为贯彻落实省政府领导指示精神，湖南省将推进国有林场改革作为集体林权改革的重点之一，在1市3县(怀化市、浏阳市、安化县、绥宁县)的23个国有林场开展试点。目前已经下发了《湖南省集体林权制度改革试点指导方案》，做好了试点国有林场改革成本的测算，正在进行试点开展前的各项准备，计划从2007年7月全面铺开试点工作，预计到2008年4月完成第一阶段的工作，为全省国有林场改革积累经验。
5、启动了国有林场税费改革。国有农场税费改革是国家减轻农民负担，协调促进城乡区域协调发展的重要举措。经过和省政府相关部门的积极协商衔接，湖南省已经争取省税费改革办将国有林场列入了国有农(林)场税费改革范围，于今年5月份协助省政府召开了全省国有农(林)场税费改革会议。省财政厅、省农业厅、省林业厅主要负责人及各市州分管农口的副市长参加了会议。预计省财政将从国有农场税费改革的财政转移支付资金中拿出约1亿元，用于免除国有林场类似乡镇五项统筹收费、补助林场公共建设支出和养老保险缴费。会后，各市州林业部门反响强烈，倍受鼓舞，正在积极落实会议精神。目前已经拿出了国有林场具体的税费改革和资金分配初步方案，准备在近期大力推进这一工作。
三、国有林场改革比想象的要复杂得多
1 、关于划分国有林场类型及财政预算。湖南省委省政府2004年6号文件的规定了生态公益型林场和商品经营型林场的分类标准，生态公益林面积占林地面积60%以上或生态公益林面积占林地面积50%以上，但生态区位重要、建立了自然保护区和森林公园或者处于水库库区的林场划定为生态公益型林场，其它生态公益林面积在60%以下的林场划定为商品经营型林场。根据国有林场1999年分类经营规划和2001年、2004年国家重点生态公益林区划界定成果，经初步划分，全省界定生态公益型林场139个，商品经营型林场38个。有的林场认为林场条件千差万别，划定林场不能机械的定60%。生态公益型林场实行全额预算管理，纳入县级财政难度很大。湖南省国有林场大多分布在经济不发达的山区，绝大部分是县属林场，地方财政困难，如衡阳县，公务员的工资也仅有700元。我们与汨罗市、南岳区、永州市、攸县的政府领导座谈，他们都认为上级财政应该给予支持，仅靠县里是不行的。2003年，中央9号文件和湖南省6号文件都要求把生态型国有林场纳入财政预算，但只有南岳林场等少数林场纳入了同级财政预算。由于国有林场是社会公益事业单位，平衡各级的责任和义务需要做大量的工作。商品经营型林场也有部分公益林并承担了许多社会职能，也要有相应的补贴。
2、改革成本很大，国有林场职工养老保险亟待解决。解决国有林场职工养老保险是国有林场改革的必要条件，大家都认为应作为国有林场改革的突破口。目前国有林场有的加入机关事业单位养老保险，有的加入企业基本养老保险，有的先加入事业养老保险后又转为企业养老保险，还有47％的国有林场未加入社保，这些林场有的要求加入事业保险，有的要求加入企业保险，企业保险和事业保险缴费比例不同，养老金不同，这事关职工个人利益，处理不好，将影响社会稳定。另外，国有林场有公务员，有事业编制人员，还有农牧工，如何处理社会保险，职工和政府领导的想法多种多样。我们召开的三次座谈会，大家都要求国家主要应在3个方面给予国有林场政策支持。一是要求社保部门免除13625名未入保职工1.84亿元的入保门槛费；二是允许未入保的林场按照缴费能力自由选择参保类型(事业保险或者企业保险)；三是去除身份障碍，将国有林场现有的自然增长工人以及其他身份的正式职工在参加社会养老保险上和全民工人同等对待。通过以上措施，将国有林场所有未入保的职工纳入养老保险范畴，实现应保尽保。改革成本由于物价上涨等因素，今年测算比2003年要增加20％左右，南岳区一个75人的单位改革成本竟达到1000万元。全省一次性成本要6.3亿，经常性成本每年要9000万元。这些经费从哪里来，是国有林场改革的最大难题之一。公益型林场资产变现难度大，自费改革可能性小。看来，解决这个问题，需要中央、省、市县共同努力，并给予特殊政策，一是多给部分采伐指标，一次性筹措部分资金；二是利用林业造林、扶贫等投入营造经济林，承包给职工经营；三是中央财政多支持改革成本；四是省级财政要支持，湖南省财政计划拿出1亿元用于国有林场改革。
3、定岗定编及下岗富余职工安置是国有林场改革最大的难点。一是定岗与下岗人员操作不好，会造成社会矛盾。二是安置费用林场与地方政府负担不起。三是林区再就业难度很大，地方政府不赞同减员，林场工人比农民苦，地处山区，生儿育女都在那，谋生能力差，许多同志建议林场现在不进人员，现有人员稳定，靠自然减员。

四、几点体会和建议
1、加强对国有林场改革指导的总体思路。湖南省的情况和我们提交国务院的《意见》有些不同，我们认为，改革也应多种多样，允许多样性。国有林场改革是林业三大改革之一，情况复杂，我们从事这一工作，既感到非常荣幸，又感到责任重大、如履薄冰。搞好国有林场改革，是国有林场广大干部职工脱贫致富的热切期望，改革工作量大面广，情况复杂，至少需要5年的时间才能基本完成，可以说是国有林场建场50年来前所未有的浩大工程。国有林场改革得到了局党组和各有关部门的积极支持，但在政策的把握、方案的实施、资金的支持、外部的协调等许多方面，各地情况不同。我们认为，应该支持有利于林场发展和生态建设的各种改革探索，不断地总结各地的经验加以推广。不管怎么改革，都要建立在职工自愿的基础上，这应该是国有林场改革中应当遵循的重要原则。
2、积极稳妥的推进国有林场改革试点。改革试点工作事关国有林场改革发展的全局。国家林业局确定7省区为国有林场改革联系点，联系点既是改革的示范点，也是探索改革的试点，下一步要抓紧布置工作，抓住不放，一定要抓出成效。拟在适当的时间召开联系点工作会议。重点部署抓好五项工作：一是充分领会做好改革试点工作的重要意义，把联系点建设和国有林权制度改革有机结合，以分类经营和养老保险为核心，精心做好工作方案；二是进一步加强对国有林场改革工作的领导，迅速成立国有林场改革联系点领导班子，为国有林场改革的顺利进行提供强有力的组织保证；三是指导有关省区加强和有关部门的联系，不等不靠，加快出台国有林场改革的各项指导性意见和政策，确保试点工作顺利实施；四是加强对各试点省区改革工作的指导，积极探索分类经营改革背景下推进国有林场改革的具体措施。五是密切关注基层动向，做好信息收集和分析工作，及时了解国有林场改革的新情况、新变化、新问题。
3、适当调整对国有贫困林场扶持的重点。贫困林场扶贫项目实施以来，取得了很大的成绩，但由于各方面的原因，国有林场的贫困状况还相当严重，从根本上摆脱贫困的任务还任重道远。国有林场的脱贫应该坚持外部扶持和林场自身改革相结合的办法，加快国有贫困林场脱贫步伐。今年，建议中央扶贫资金优先支持7个联系点省区，支持国有林场改革，把改革和扶贫结合起来。
4、开展林木良种补贴工作调研。各地纷纷要求，林业良种也应像农作物良种一样由国家给予补贴。这个工作，不仅关系到林木良种繁育工作，也是国有林场改革的重要组成部分。争取8月之前拿出调研报告，与财政部协商。