关于“万顷良田建设工程”土地权属问题的探讨

0引言

“万顷良田建设工程”，实行城乡建设用地增减挂钩，综合整治田、水、路、林、村，增加有效耕地面积;将散居的农村居民点集中建新安置，建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局。“万顷良田建设工程”实施前后，相关的土地权属确认和登记，涉及集体土地各类产权主体的切身利益，事关社会长治久安。本文结合南京市集体土地产权现状，与同行探讨万顷良田建设中完善集体土地产权主体及加强土地权属管理的有关问题。

1集体土地产权现状

1.1集体土地产权主体

1.1.1集体土地所有权主体

1999～2003年南京市土地利用现状更新调查证实，我市集体土地所有权主体呈多元并存的局面，即乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体同时存在，三者的土地面积比例约为1∶3∶96。人民公社时期所形成的“三级所有、队为基础”集体土地产权框架，至今仍维系着乡镇、村、村民小组农民集体的土地产权关系。农民集体经济组织在法律上的地位有待进一步明确，当前及今后相当长时期内，建立农村集体土地产权制度，应从农民集体经济组织的现实和长远发展出发，以乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体作为集体土地所有权主体。

1.1.2集体土地使用权主体

集体建设用地主要有村民宅基用地、企事业单位用地以及道路交通用地等。村民宅基地建设用地使用权主体，主要是本农民集体经济组织中以村民家庭为单位(个别涉及房产继承而取得宅基地)的使用者。企事业单位建设用地使用权主体比较复杂，一部分为直接使用土地的使用者，一部分为集体土地所有者。道路交通建设用地使用权主体一般为集体土地所有者。

集体农用地使用权分为农用地承包经营权和自留地(山)使用权，其使用权主体分别是本农民集体经济组织的农用地承包户和农户。

1.2集体土地产权登记管理

自2003年起，《南京市集体土地登记办法》在全市施行，经过数年努力，全市于2005年完成了集体土地所有权登记发证，计划到2009年底，基本完成集体建设用地使用权登记发证。

1.2.1集体土地所有权登记管理

在2003年完成土地利用现状更新调查基础上，开展了集体土地所有权登记发证工作，截至2008年底，全市共计发放集体土地所有权证书68400本，其中村民小组农民集体经济组织68000本，村农民集体经济组织400本。因乡镇农民集体经济组织主体未能明确，故至今未实施登记发证。

所有权登记发证的全面实施，明确了集体所有土地的界线、位置、面积和各类用途，为集体土地所有者维护土地权益，为土地承包及合法经营的有序开展奠定了法律基础。

1.2.2集体土地使用权管理(建设用地、承包地、自留地)

全市村民宅基地土地使用权调查已全部完成，截至2009年6月底已制发宅基地使用证45万本，年底完成近60万本宅基地登记发证任务，基本完成全市集体建设用地使用权总登记，从而为维护集体建设用地使用者权益、规范建设用地使用行为和保障使用权依法流转打下坚实基础。

集体农用地使用权包括农用地承包经营权和自留地(山)使用权。农用地承包经营权已由各区(县)农村工作办公室实施了登记，并发放了承包经营证，但农户的自留地(山)使用权，至今未明确产权，仍属产权管理空白。

2集体土地产权调整

实施“万顷良田建设工程”，不但要在工程实施前对各类土地的权属、界线、位置、面积和用途进行调查和确认，还应对工程实施中和实施后各类土地的权属、范围、位置、用途和面积等要素进行适时的变更和登记。否则，工程难以实施，或实施后留下土地产权争议，甚至造成社会不稳定的隐患。

根据“万顷良田建设工程”总体规划，应首先对工程规划实施范围内各类土地权属、范围、用途和面积等要素开展补充调查和确认;在此基础上，按照规划确定的各功能区范围，对照相关规定，依法调整土地所有权、农用地使用权以及宅基地使用权等相应的土地权属范围，明确各项土地权利及其相关责任义务，确保工程顺利实施。

2.1补充完善各类土地确权

确认土地权属，明晰各类集体土地产权，实行规范化的后续管理，对于确保各产权人的土地权益，合理分配万顷良田土地权益，均具有重要作用。国土资源主管部门应进行集体土地所有权、集体建设用地使用权和村民自留地(山)使用权确界和确权的补充、完善工作;农用地承包主管部门应进行承包经营权确界等补充、完善工作。

2.2依法调整各类土地产权范围

“万顷良田建设工程”在规划批准后和工程实施前，必须根据工程涉及范围的具体情况，按照规划确定的土地利用功能区，依法合理调整集体土地所有权和建设用地使用权的界址和范围。

2.2.1集体土地所有权界址和范围调整

南京市集体土地所有权登记发证工作已完成，“万顷良田建设工程”的规划一经批准，涉及的集体土地所有权状况即可明确。根据集体土地所有权登记发证资料，并结合工程具体情况，通过补充调查，可统计出项目区各集体土地所有权的面积以及各土地用途的面积。

在所有权明晰前提下，结合规划确定的农用地和建设用地不同用途功能区，由政府组织、相关职能部门牵头，集体土地所有者代表参加，对所有权界址进行调整，同时依照法律程序和审批要求，履行相应的权属调整手续。

2.2.2集体建设用地使用权范围调整

根据确定的集体土地所有权，结合建新安置规划确定的村民宅基地建设用地范围及其宅基地总体布局，集体土地所有权主体组织本集体经济组织成员实施建新安置宅基地分配，确定各成员建设用地具体位置和范围。

2.2.3土地产权范围调整审批

土地权属调整方案经公告无异议后，报区(县)政府批准，以此作为“万顷良田建设工程”竣工后进行土地权属调整的依据。土地权属调整方案经区(县)政府批准后，涉及权属调整的各集体土地所有者，经相互协商签订土地所有权界线调整协议。

3确保万顷良田土地权属明晰的相关建议

3.1关于集体土地所有权主体

《中华人民共和国土地管理法》第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。事实上，现有的农村集体经济组织不具有统一经营、管理土地的能力，也不具备法律意义上法人地位，不能独立承担相应的法律责任，尤其是村内两个以上农村集体经济组织和村民小组。因此，考虑到实施“万顷良田建设工程”的实际情况和今后的权益分配及规范管理的需要，在当前法律、法规无新规定的情况下，建议以涉及的村民小组为单位，以村民个体占有的土地份额为股份，按照公司制的规定，成立以土地股份为主要成分的具有法律地位的公司制农民集体经济组织，以该组织代表全体股东对外经营、管理土地，彻底解决农村集体有组织无法律地位的问题。

3.2关于集体土地所有权界线或面积调整

“万顷良田建设工程”规划经批准后，即可开展集体土地所有权界线调整。调整可以有两种方法:①依据规划设计图件，按照集中联片方式，对经确认的各集体组织所有权面积，实施图上分配定位，并签订相应的界线协议;②根据项目规划范围的总面积，集体组织之间按照各自所有权面积份额，签订协议。①的优点是今后可以根据需要将集体土地所有权界线落界到实地，避免产生权属争议。

3.3关于自留地(山)、承包地及其他相关土地权益

根据国家相关政策规定，农户的自留地(山)使用权是长期不变的，因此在工程实施前，必须对各农户的自留地(山)的面积进行确认，以便量化这部分土地资产。承包地量化可以通过两种方式进行:①以已经签订合同的承包经营权面积作为依据;②以现有集体经济组织全体人员数为基础，重新分摊承包面积。当然，采用何种方式，必须由该集体经济组织全体人员或代表，按照规定的办法和程序来决定。因工程整理而增加的土地，也应当按照该组织全体人员的数量，折算为土地股份重新分配。总之土地股份的量化和分配，应当公平、公正，符合实体公司制管理的要求。

3.4关于宅基地分配及管理

宅基地分配应当建立在建新安置规划的基础上，依据规划确定的建筑布局和相关户均宅基地面积标准，在本集体土地范围内协议分配并落实农户宅基地界线。也可以采取集中统一建设，合理分配住宅的形式。无论采用何种方式，必须符合农村宅基地管理的相关规定。

3.5关于万顷良田的权属管理

“万顷良田建设工程”完成后，国土资源管理部门应当依照土地管理的相关法律、法规，实施规范的土地产权管理。一是准确界定集体土地所有权面积，对有明确所有权界线的，应予确界和确权。二是根据土地使用合同或协议，确定农用地使用权，为保障土地权利双方的各自权益奠定基础。